Temer é o presidente mais eficiente na relação com o Congresso desde 1995

Importante e esclarecedor

João Montanaro - Folha

O desempenho de Michel Temer (PMDB) nas suas relações com o Congresso não faz o menor sentido.

Por se tratar de figura extremamente impopular, que chegou à Presidência após um impeachment legítimo, embora controverso, e que vem se defrontando com inúmeras e sérias acusações de corrupção e obstrução da justiça, o mais racional seria que os membros de sua coalizão no mínimo inflacionassem o preço do apoio político como consequência direta da vulnerabilidade do chefe do Executivo.

O que se observa, no entanto, é justamente o inverso.

O governo tem sido capaz de aprovar projetos difíceis : o teto para os gastos públicos, as reformas trabalhista e do ensino médio, a mudança do marco regulatório do petróleo e a criação de uma nova taxa de juros para o BNDES, entre outros exemplos. Muitas dessas propostas exigiram quórum qualificado em dois turnos de votação em cada uma das Casas Legislativas.

Além disso, iniciativas da oposição que visam a constranger o presidente têm sido bloqueadas no Congresso, e as duas denúncias apresentadas pelo Ministério Público Federal foram rejeitadas.

Mais surpreendente, Temer conseguiu todas essas vitórias mantendo sua coalizão estável a um custo agregado relativamente baixo.

Como um presidente com esse perfil pode ser tão eficiente nas suas relações com o Congresso? Como Temer pode ser tão impopular entre os eleitores e tão popular entre os deputados e os senadores?

A chave desse suposto enigma está na gerência da coalizão. Temer tem-se saído incrivelmente bem numa tarefa típica de todo presidente num sistema político multipartidário, no qual o partido do chefe do Executivo em geral não dispõe de maioria no Legislativo.

MINORITÁRIO

A situação é diversa daquela normalmente verificada no presidencialismo bipartidário dos Estados Unidos, onde a Casa Branca costuma contar com apoio suficiente no Capitólio.

Tanto assim que os americanos têm um ditado que se aplica àqueles períodos em que o governo não desfruta da maioria das cadeiras em pelo menos uma das Casas Legislativas: "Se o contrário de pró é contra, o contrário de progresso deve ser o Congresso".

Ou seja, de um governo dividido, intrinsecamente minoritário, espera-se maior frequência de paralisia decisória, de conflitos entre o Executivo e o Legislativo e, provavelmente, de problemas de governabilidade, com o presidente sendo refém do Congresso e impedido de realizar "progressos".

Se valesse essa interpretação aritmética para presidencialismos multipartidários, a condição de governo dividido seria observada na maior parte dos casos.

Nos 18 países latino-americanos nos quais predomina a combinação de presidencialismo com multipartidarismo, em apenas 26% das vezes a legenda do presidente obteve maioria de cadeiras no Congresso.

Em relação ao Brasil pós-redemocratização, isso só ocorreu nas eleições de 1986 para a Assembleia Nacional Constituinte, quando o PMDB de José Sarney conquistou a maioria esmagadora dos assentos na Câmara e no Senado.

Os presidentes pós-Sarney não tiveram a mesma sorte. Seus partidos ocuparam no máximo 20% dos lugares na Câmara e 27% no Senado. Para governar em uma condição a princípio adversa como essa, é preciso montar e sustentar coalizões majoritárias pós-eleitorais.

Cabe salientar que esse arranjo está longe de ser especificidade brasileira. A rigor, dois terços das atuais democracias são presidencialistas ou semipresidencialistas e tipicamente são governadas por coalizões multipartidárias.

A interpretação dominante na literatura especializada que investiga o presidencialismo de coalizão brasileiro afirma que os poderes constitucionais e de agenda delegados ao Executivo seriam suficientes para superar os problemas inerentes da condição de governo minoritário e para atrair partidos para a coalizão do presidente.

Dotado desses poderes, o chefe do Executivo teria condições de governar a um custo relativamente baixo, aprovando a sua agenda em um ambiente previsível e de cooperação com o Legislativo.

Entretanto, nem sempre é assim. Existe grande variação tanto na taxa de sucesso das iniciativas legislativas de autoria do Executivo quanto nos custos que o presidente enfrenta para aprovar essas medidas (ou bloquear ações indesejáveis da oposição). O gráfico abaixo apresenta essa comparação para os últimos sete governos brasileiros.

Gráfico mostra evolução dos sete últimos mandatos presidenciais

A linha rosa representa a curva de tendência do custo de gerência da coalizão dos presidentes brasileiros, enquanto os pontos rosas exprimem o custo real mensal. A linha azul-clara remete à quantidade de propostas legislativas de autoria do Executivo enviadas para o Congresso, e a linha azul-escura indica quantas dessas iniciativas foram aprovadas.

Ou seja, o gráfico mostra a eficiência do presidente na gestão de sua coalizão: um governo eficiente aprova mais proposições a um custo relativamente baixo.

A medida do custo de gerência da coalizão, que desenvolvi em parceria com Frederico Bertholini, é composta de três variáveis: 1) quantidade de ministérios (e secretarias com status de ministério) que um presidente decide ter em seu governo; 2) total de recursos que aloca entre os ministérios (e secretarias com status de ministério) ocupados pelos membros da coalizão; 3) montante em emendas individuais que os parlamentares fazem ao Orçamento anual e que o presidente executa. (Nos itens 2 e 3, os valores em reais são calculados como proporção do PIB.)

Desses três fatores resulta um índice sintético de custos de governo (ICG)1, que permite comparar o nível de recursos disponibilizado pelo presidente aos membros da sua coalizão e ao seu próprio partido. Esse índice não deve ser interpretado de forma absoluta, e sim de forma relativa a outros governos.

Claro que outras moedas de troca podem fazer parte do arsenal presidencial: empréstimos subsidiados de bancos públicos, perdão seletivo de dívidas com a União, distribuição de cargos de escalões inferiores etc.

Infelizmente, porém, elas não atendem aos critérios de disponibilidade e periodicidade nem dispõem de série longa o suficiente para permitir comparações entre governos.

De qualquer forma, não existe motivo para pensar que as variáveis do ICG e as demais moedas de troca não observáveis sejam substituídas umas pelas outras. Na verdade, elas desempenham papel simétrico.

Essas medidas tendem a subir ou a descer juntas. Sabe-se que ao menos duas delas —empréstimos subsidiados e programas de refinanciamento de dívidas— foram utilizadas de forma recorde no período de maior crescimento do ICG (final do segundo governo Lula e início do primeiro governo Dilma).

DE FHC A DILMA

Dado que não houve mudanças efetivas nos poderes do Executivo ao longo desses 22 anos, o que explica tamanha variação tanto na taxa de sucesso legislativo do presidente quanto no custo de governabilidade?

O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), por exemplo, foi caracterizado por um custo total relativamente baixo (média de 36 pontos). Interessante notar que os custos de FHC com o seu próprio partido foram inferiores ao somatório de custos com as demais siglas da coalizão (média de 40% e 60%, respectivamente).

No segundo mandato do tucano, houve um aumento expressivo dos custos totais de governo (média de 59,5 pontos), que passaram a se concentrar mais no próprio PSDB (55%) do que nos demais parceiros de coalizão (45%).

No governo Lula (PT), os custos totais de governo aumentaram ainda mais (média de 90,6 pontos) e o partido do presidente passou a ser destinatário de 69% dos recursos.

Padrão semelhante se reproduziu no segundo mandato de Lula. Os custos totais ainda aumentaram um pouco (média de 95,2 pontos), sobretudo a partir da metade do período, devido a uma ampliação dos custos com as outras siglas da coalizão, embora o PT tenha continuado a receber a maior fatia (60%).

A primeira gestão de Dilma Rousseff (PT) apresentou pequena queda nos custos totais de governo (média de 88,1 pontos), com sensível aproximação entre as proporções dos recursos destinados ao PT (51%) e aos aliados (49%).

No curto segundo mandato de Dilma, os custos totais de governabilidade declinaram consideravelmente (média de 58 pontos), alcançando o mesmo patamar do segundo termo de FHC. Contudo, o PT voltou a ser recompensado de forma desproporcional em relação aos outros parceiros da coalizão (56% e 44%, respectivamente).

Apesar do aumento dos custos de gerência da coalizão durante as administrações petistas, a capacidade de aprovação de iniciativas legislativas de seus presidentes declinou sensivelmente, especialmente a partir do começo do segundo governo Lula e no final do primeiro mandato de Dilma.

TEMER

Com o impeachment de Dilma e a ascensão de Temer, os custos da governabilidade despencaram e alcançaram os níveis mais baixos da série histórica (média de 15,4 pontos). Além disso, houve uma inversão radical na sua composição, com 70% dos recursos distribuídos entre parceiros da coalizão e 30% direcionados ao PMDB.

Nota-se ainda o aumento do número de propostas legislativas de autoria do Executivo, inclusive reformas constitucionais, a indicar que o presidente recuperou o poder de agenda no Congresso. Por fim, a taxa de sucesso dessas iniciativas cresceu consideravelmente.

Isto é, como o gráfico indica, o governo Temer tem sido mais eficiente que seus predecessores, com aumento do apoio legislativo obtido a um custo relativamente baixo.

Dito de outro modo, Temer tem sido mais feliz que seus antecessores ao perseguir o objetivo de todo presidente na administração de um governo racional: maximizar o apoio político com o menor custo possível.

Num ambiente multipartidário, os riscos de conflitos entre o Executivo e o Legislativo podem ser multiplicados ou reduzidos de acordo com as escolhas que o presidente faz para gerenciar sua coalizão.

Portanto, ao definir quantos e quais partidos integrarão sua base, o chefe do Executivo precisa levar em conta a preferência ideológica desses parceiros, determinar a quantidade de poder e de recursos que serão compartilhados entre eles e, finalmente, analisar se a preferência da sua coalizão espelha a preferência do Congresso.

Essas escolhas são muito importantes, pois elas têm consequências decisivas para a capacidade de governo de um presidente e para a qualidade de suas relações com o Legislativo.

Quanto maior o número de partidos na base, quanto maior a heterogeneidade ideológica entre eles, quanto menor a proporcionalidade na alocação de recursos (políticos e monetários) e quanto maior a diferença entre as preferências da coalizão e as do plenário do Congresso, maiores serão as dificuldades de coordenação dos aliados e, por consequência, maiores os custos de governabilidade.

Entretanto, quero destacar que o equilíbrio em uma coalizão não é estático. Pode variar diante de choques externos ou internos (crise econômica, escândalo de corrupção etc.) e quando os membros da coalizão (presidente e partidos) decidem renegociar a aliança à luz de novas condições (uma sigla passou a ser mais importante ou o presidente se fragilizou, por exemplo).

Modificados os termos da negociação, o governo precisa alcançar novo equilíbrio, o que engendra uma nova matriz de custos.

DIFERENÇAS

Quando se analisam esses fatores, ficam evidentes as disparidades das escolhas de montagem e gerência de alianças.

FHC, por exemplo, montou uma coalizão com um número baixo de parceiros (média de 4 e 4,6 siglas).

A heterogeneidade ideológica de seus governos foi muito parecida e relativamente baixa, 31 e 30,5 pontos, respectivamente —cálculo feito a partir dos dados de ideologia partidária propostos por Timothy Power e Cesar Zucco (2012), através de pesquisa de opinião com os próprios legisladores.

Com a chegada do PT ao poder, especialmente no primeiro mandato de Lula, a heterogeneidade ideológica da coalizão governista aumenta bastante, alcançando o patamar de 48 pontos, na média. Particularmente nos seus primeiros meses de governo, a base aliada atingiu o pico de diversidade ideológica na série, com 54 pontos.

No segundo mandato do petista, o valor médio da heterogeneidade da coalizão caiu um pouco, mas ainda permaneceu comparativamente muito alto, 42 pontos. O número de siglas na base governista também era elevado (média de 7,7 e 9,1 partidos no primeiro e segundo governos, respectivamente).

Dilma também montou coalizões com um grande número de legendas (média de 7,8 e 7,9 partidos). No primeiro mandato, a heterogeneidade média da base voltou a subir para 45,5 pontos, demonstrando mais uma vez a dificuldade do PT de montar alianças congruentes com seu perfil ideológico.

Após sua reeleição, com uma estratégia clara de sobrevivência política, Dilma reduziu bastante a heterogeneidade média de sua coalizão, mas ainda assim para um nível elevado (quase 37,7 pontos).

Temer, por sua vez, lidando com a maior fragmentação partidária da história do presidencialismo brasileiro, montou uma coalizão com o maior número de aliados (dez). Ainda assim, tem conseguido gerenciar a coalizão ideologicamente menos heterogênea da série, apenas 27,1 pontos na média.

Essa constatação empírica joga por terra a pressuposição de que fragmentação partidária necessariamente leva presidentes a gerenciar coalizões ideologicamente heterogêneas ou mais caras.

DIVISÃO DE PODER

Com relação à concentração de poder, ela foi medida pelo índice de coalescência, consagrado na literatura (Octavio Amorim Neto, 2006), que mede o grau de proporcionalidade entre o gasto com os partidos e o peso de cada um deles na coalizão —quanto mais próximo de cem, mais proporcional é a divisão de poder.

Temer, além de reduzir o número de ministérios, decidiu compartilhar muitos espaços com os aliados. Essa estratégia levou sua coalizão a apresentar o nível mais alto de proporcionalidade da série (média de 80,4 pontos).

As gestões do PT, em contraste, tiveram tendência de baixo compartilhamento de poder com aliados.

Lula, em seu primeiro mandato, alocou 21 (60%) dos seus 35 ministérios para membros do próprio PT, que ocupava 18% das cadeiras na Câmara. O PMDB, que detinha 15% de cadeiras na Câmara, recebeu dois ministérios (6%). Consequentemente, a proporcionalidade de sua coalizão foi relativamente mais baixa (média de 65,5 pontos).

No segundo mandato, Lula melhorou a proporcionalidade da coalizão (média de 69,1 pontos), mas o índice de coalescência ainda ficou abaixo do registrado nos governos FHC (média de 71,4 e 73,8).

Dilma manteve prática muito parecida com o padrão monopolista do governo Lula, com 46% dos ministérios distribuídos para o PT no primeiro mandato, partido que ocupava 17% de cadeiras na Câmara. A proporcionalidade de sua coalizão ficou em torno de 68,9 pontos.

No seu segundo mandato, fez um esforço considerável de compartilhamento de poder com os aliados, alcançando média de 75,6 pontos.

A decisão de Dilma de montar coalizões menos heterogêneas e menos monopolistas proporcionou uma redução em seus custos de gerência. É possível, porém, que esse esforço tenha ocorrido tardiamente, pois não foram efetivos para evitar a quebra da coalizão e barrar seu impeachment.

E mesmo que do ponto de vista aritmético coalizões petistas tenham sido majoritárias, suas preferências ideológicas, na média, ficavam distantes das preferências do plenário. A exceção ficou por conta do segundo mandato de Dilma, quando, numa tentativa quase desesperada de sobrevivência, aproximou-se da mediana do plenário.

FHC e Temer, por outro lado, montaram coalizões que, na média, espelharam as preferências ideológicas do plenário.

Os impactos das escolhas na gerência da coalizão vão além dos custos da governabilidade. A depender das circunstâncias, eles podem afetar a dinâmica do Congresso e ajudar a determinar o resultado da eleição para a presidência da Câmara, por exemplo, peça-chave no controle da agenda legislativa.

JOGAR O JOGO

Com frequência, o papel relevante de Eduardo Cunha (PMDB-RJ) no impeachment de Dilma é tomado como elemento exógeno, como se sua ascensão repentina fosse obra do imponderável. Essa perspectiva, no entanto, desconsidera como e por que ele chegou ao comando da Câmara.

A emergência e a atuação de Cunha resultaram das escolhas de gerência de coalizão do PT, e não de disfuncionalidades do presidencialismo de coalizão ou de idiossincrasias da personalidade do ex-deputado.

Não fosse a estratégia monopolista de gestão da base aliada e a tentativa petista de desidratar o PMDB, talvez a eleição para a presidência da Câmara tivesse desfecho diferente.

Para um parceiro político que já não vinha sendo recompensado de acordo com o seu peso no Congresso durante todos os governos petistas, a quebra da coalizão parecia uma questão de tempo e de oportunidade. O acúmulo de animosidades era evidente.

Naturalmente, a exposição de contas secretas de Cunha, feita no bojo da Lava Jato, abalou o equilíbrio da coalizão. O preço que ele cobrou pela sua proteção se tornou proibitivo para o governo e para o PT, mesmo diante dos riscos de que o então presidente da Câmara desse sequência aos sucessivos pedidos de impeachment.

O jogo, assim, adquiriu uma dimensão de sobrevivência individual, e as promessas do governo de salvar Cunha da cassação deixaram de ser críveis: desde o julgamento do mensalão pelo Supremo Tribunal Federal, os órgãos de controle saíram do controle dos políticos.

Diante de sucessivos mal-entendidos, insatisfações pelas promessas não cumpridas e pelo acesso reduzido a poder e a recursos controlados desproporcionalmente pelo PT, os aliados começaram a construir alternativas para aumentar o seu poder de barganha nas negociações e tentar reequilibrar a distribuição de poder e recursos.

Em presidencialismos multipartidários, portanto, o presidente precisa saber manusear as ferramentas de manutenção e gerência de sua coalizão se quiser ser efetivo no Legislativo a um custo de governabilidade relativamente baixo.

Além do mais, o Executivo não pode ignorar as preferências do Congresso se desejar terminar o seu mandato, mesmo que isso implique perdas de sua popularidade e/ou ajustes momentâneos de sua preferência política.

Numa inversão do ditado americano sobre o governo paralisado, diante de uma ineficiente gerência de coalizão, o contrário do "progresso" deixa de ser o Congresso e passa a ser o próprio presidente.

As três séries foram normalizadas para serem comparadas, isto é, foram reescritas com média zero e desvio padrão unitário. Além disso, o ICG foi obtido a partir de um modelo de análise fatorial de série temporal. Para maiores informações sobre o cálculo, ver Frederico Bertholini e Carlos Pereira, "Pagando o Preço de Governar: Custos de Gerência de Coalizão no Presidencialismo Brasileiro", Revista de Administração Pública, vol. 51, nº 4, págs. 528-550, 2017, disponível aqui.

CARLOS PEREIRA, 53, doutor em ciência política pela New School University, é professor da Fundação Getulio Vargas (FGV) e professor visitante na Universidade Stanford.